近年来，黄河流域各省区虽在区域合作方面取得一定成效，生态保护取得积极进展，但对黄河流域整体发展的重要性认识还不够到位，区域合作仍停留在协议层面，缺乏约束性强并行之有效的硬举措。产业发展更是各自为政，竞争大于协同，没能形成紧密衔接的发展链条。黄河流域是我国污染最严重的地区之一，雾霾天气覆盖范围广，持续时间长；2018年黄河流域Ⅰ—Ⅲ类水质监测断面所占比例，比长江流域低21.1个百分点，比珠江流域低18.4个百分点。黄河流域内水资源开发利用率近60%，甚至出现断流现象，严重超过国际公认的利用率一般不超过40%的标准线。黄河流域生态环境脆弱，水资源保障形势严峻，中上游地区布局了大量化工、冶金等高污染行业，对整个流域的用水安全造成威胁。
当前黄河流域仍存在生态环境脆弱，水资源保障形势严峻，发展质量有待提高等。这些问题，表象在黄河，根子在流域。要破解黄河流域生态保护和高质量发展的难题，必须树立全域治理意识，坚持上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进“大治理”。
布局分散增加治理难度
黄河流域生态保护问题突出，主要在于没能行之有效地解决行政体制的分割性与流域生态系统不可分割性之间的矛盾。资源与地理分布的差异使得产业格局不均衡集聚于流域上游，为流域生态保护和经济高质量发展增加了难度。
（一）缺乏跨行政区的卓有成效的合作机制。黄河流域横跨九个省区，行政区层级较多，每多一个层级，利益主体与行政掣肘就多一层。各个省区基于自身发展的基础和利益，制定的发展任务和目标差异较大。从纵向看，监督机制仍不健全，水利、环保、国土等条块分割现象依然明显，部门之间的关系需要进一步理顺。不仅需要加强顶层设计，还需要在层层推进中细化落实。从横向看，尚未形成统一联动的体制机制，地区各自为政的现象比较突出，缺乏分工协作，关联度较低。已经存在的合作组织层级不高，协商制度不健全，目标任务不明确，操作性不强。
（二）资源与地理分布梯度差异导致产业向上游的不均衡集聚。我国区域经济社会发展进程不一、梯度差异鲜明，总体上的呈现是东部经济发达程度高于中西部，黄河流域也不例外。黄河中上游地区矿产资源、电力、劳动力等资源富集，比较优势明显，为东部产业向该地区转移奠定基础。东部地区产业向中西部地区转移容易带来污染转移。我国的地形特征是西高东低，河流发源于西部，产业由发达地区向欠发达地区的空间替代刚好和黄河的流向相反，由下游向上游转移。在上游地区，尤其是在主要干支流附近布局大量工业园区，对上游生态屏障的形成和整个流域经济社会健康发展带来极大影响。
加快构建“大治理”格局
加快构建“大治理”格局，以深化全流域合作、消除黄河流域发展内耗，成为推动黄河流域生态保护和高质量发展的迫切需要。新时代，以“大治理”推动黄河流域高质量发展，需更加注重治理的系统性、整体性、协同性，强化东西轴向一体化区域发展战略。具体来说，需注重以下几个方面。
第一，注重区域经济发展整体性战略，突出自上而下的政策引领作用。黄河流域各地情况千差万别，许多问题仍然需要地方先探路子、总结经验。但是，改革发展进入深水区，牵一发而动全身，共性问题逐渐增多，现在需要更多体现自上而下推进的特征，才能注重事物的关联性和措施的耦合性，解决许多深层次、综合性难题。通过加强顶层设计，加深对黄河流域区域战略的整体性、系统性认识，在生态环境保护建设上树立大局观、长远观、整体观，才能走好文明发展道路，为人民创造良好生产生活环境。缺乏整体性的战略，从一隅去考虑发展问题，难免产生区域发展的负外部性，导致区域发展的割裂，形成各种壁垒，缺乏规模效应。通过增强整体性的考虑，统筹协调推进生态文明建设，抓好政策引导、主次兼顾的问题，使流域内产业空间布局、产业链条、价值链条的分工协同，形成健康的产业生态圈。
第二，注重东西联动的区域发展战略，突破原有的经济和产业格局。20世纪末，我国相继实施的西部大开发、中部崛起、东部率先转型等区域发展战略，更多体现的是纵向布局的发展战略。但是这些战略的推行对东西横向差距的关注不够，西部和东部一体联动的特点不突出。西部环境的脆弱性、上游性特征非常明显，自身特点非常突出，环境保护尤为重要。一旦中上游环境遭到破坏，不仅对当地生产和生活带来风险，也对整个国家的经济社会发展产生极大影响。黄河流域生态保护和高质量发展战略更能体现中国水源由西向东流向的特点，以及上中下游地区资源、生态利益差别的现实，能够串联起我国北方东中西三大区域，改善流域的整体性保护不足、破碎化、生态系统退化等现象，遏制我国经济走势“南北差距”不断加大的势头，从而改善全国经济发展不平衡不协调的问题。
第三，注重区域发展的主体功能区战略，凸显流域互补性内在关系。从源头上加强生态保护和推进高质量发展，打破行政区划，必须进一步完善主体功能区战略和制度，发挥主体功能区作为国土空间开发保护的基础作用，推动主体功能区战略格局在黄河流域内精准落地。立足各类主体功能定位，把握不同区域生态环境的特征及突出问题，提出有针对性的治理保护措施和重点方向，构建差异化的考核评价体系和责任追究机制，实现环境管理的精细化。特别是要明晰各类功能区负面清单和管控措施，促进产业发展的布局均衡。黄河流域上游应重点加强水土流失防治和天然植被保护，发挥对中下游地区生态安全的保障作用。在以提供工业品和服务产品为主体功能的城市化地区、以提供农产品为主体功能的农业地区及以提供生态产品为主体功能的生态地区之间，建立利益补偿机制，增强流域内不同区域之间的互补性与依赖性关系。
第四，注重融合一体的城市群战略，促进区域内分工合作。城市群是推动经济高质量发展的重要支撑和战略载体，其本质是分工与合作，优势在整体特性。城市群的人口集聚与经济发展质量和创新密切相关，是促进区域协调发展有效机制。黄河流域发展质量整体不如长三角和珠三角的一个主要原因在于区域内城市群发展质量不高，缺乏引领区域发展、参与全球竞争和分工的巨型城市区域。目前，黄河流域城市群核心的都市圈仍未形成，带动辐射作用不够明显，突破行政管辖的边界能力仍有待进一步提高。通过加快域内大型城市群建设，特别是跨省域城市群的建设，推动大中小城市协调发展，错位发展，促进流域内要素集聚以及高水平的专业化分工。
黄河流域生态保护和高质量发展作为国家重大战略，充分显示了黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面的重要地位，整个流域发展机遇前所未有。黄河生态系统是一个有机整体，推进生态保护和高质量发展有局部特征，但更多的应是把握区域的整体特征,亟须把全流域生态、经济一体化建设作为重要的战略支撑，开创黄河流域生态保护和高质量发展的新局面。
（作者单位：山东社会科学院政策研究室）
