国务院新闻办公室9月9日发布实施的《国家人权行动计划（2021-2025年）》，是中国政府连续发布的第四期《国家人权行动计划》，标志着中国人权事业已成为国家建设和社会发展的一个重要主题。四期计划均设置了具体、明确的人权指标和要求，成为规范政府及其执法部门和司法部门的行为指南。在习近平生态文明思想的指导下，新计划对环境权的规定系统全面，具有开创性和前瞻性，意义重大。
展现环境权保护历史脉络
纵观四期计划中关于环境权的规定，可以把握12年来中国环境权保护的历史脉络和时代变迁。第一期计划是在国际法和我国宪法、法律尚未明确承认环境权的背景下，率先以国家人权政策的方式确立了环境权及其实现目标，通过加强政府的环境保护责任保障公众环境权，具有国内和国际双重意义。
在首部计划发布的同年，中共十七届四中全会把生态文明建设提升到了与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的战略高度，构成了中国特色社会主义事业总体布局的有机组成部分。此后，中国环境权保护在生态文明建设的国家战略中展开，二者相互依托、相辅相成、相得益彰。生态文明建设的根本目的和最终结果是为人民创造良好的生产生活环境。环境权是生态文明建设的出发点与归宿。第二期和第三期计划延续并扩展了环境权的内容，立足于解决重金属、饮用水源、大气、土壤、海洋污染等关系民生的突出环境问题，实行最严格的环境保护制度，实现了环境质量的总体改善。国家人权政策对环境权的纳入，促进了我国生态文明建设和环境法治的长足进步。生态文明被写入党章和宪法，环境保护法律法规接连修订和完善，在《民法典》等法律中也增加了绿色维度，我国的生态环境状况持续好转。
全面构建环境权保护政策体系
从污染防治到全面保护，从环境质量单一维度到兼具实体与程序的双重维度，从关注国内焦点环境问题到应对全球环境危机，新计划大大丰富了环境权的内涵，全面构建了中国环境权保护的政策体系。
首先，从体例上看，环境权在整部计划中的位置更加突出醒目。在前三部计划中，环境权均置于经济社会文化权利一章之内，新计划将环境权独立成章，提升到了与经济社会文化权利、公民权利与政治权利并列的地位。这不仅仅是篇章结构上的形式改变，而是反映了中国环境权保护的整体布局和发展路径。中国环境权保护的独特路径是通过生态文明建设在党和国家方针政策中的顶层设计，继而落实于具体的环境法律和政策，并通过严格的环境执法和公正的环境司法加以实施保障。其中《国家人权行动计划》对于环境权的规定是链接生态文明建设的大政方针与公民实现环境权利的重要环节。因此，新计划提升环境权的地位，不仅呼应了“五位一体”的国家发展战略，也彰显了中国人权发展理念的重要特征。
其次，从内容上看，新计划新增了环境信息公开和环境决策公众参与两项程序性权利，通过完善环境公益诉讼和生态环境损害赔偿强化了环境救济权。前三期计划对于环境权的指标设计主要聚焦问题突出领域的环境污染防治，侧重于实体性环境权益的保护。然而，实体性环境权的实现离不开知情权、参与权等程序性环境权的保障。新计划结合《环境信息依法披露制度改革方案》《环境影响评价公众参与办法》等制度，全面强化政府和企业信息公开义务，加强环境风险评估和监管，切实保障公众知情权、参与权。完善环境公益诉讼和生态环境损害赔偿制度，保障公众的救济权。至此，在我国人权政策中，环境权发展成为了兼具程序和实体两个维度、内容完整的权利束，不仅为公众环境权的实现提供全方位的保障，也为未来环境权的法治化奠定了基础。
第三，关注全球三大环境危机，构建地球生命共同体。联合国环境规划署2021年发布的《与自然和平相处》报告揭示了全球面临的应对气候变化、生物多样性和环境污染三大环境危机。新计划不仅致力于解决国内环境污染问题，而且通过具体的指标设计和制度安排，积极应对气候变化、保障生物多样性，为全球环境治理贡献中国智慧和力量。政府间气候变化委员会（IPCC）在今年8月9日发布的第六次报告再次强调了应对气候变化的紧迫性，以及全球采取紧急行动的必要性。新计划采取减缓和适应举措并重的方法，努力实现碳达峰、碳中和目标，提升适应气候变化的能力。
绿色计划助推环境权法治化
尽管在宪法和法律中没有明确环境权作为人权的范畴，但以《国家人权行动计划》为代表的中国人权政策将环境权确立为一项人权，并通过设置明确而具体的指标，严格评估和落实。新计划全面系统地构建了环境权的保护体系，既包括实体性环境权益，也包括程序性环境权益。在环境权立法保障阙如的背景下，环境权的政策保障起到了引导和补充法律保障的作用，成为法定权利向实有权利转化之间的媒介，必将在实践中促进环境权实有权利的实现。
12年来，经过连续四期《国家人权行动计划》的发布与实施、评估与总结，不仅明确承认了环境权作为人权的地位，而且为中国环境权的法治化提供了政策引导和实践基础。这既顺应国际环境与人权的发展趋势，也有助于中国实现联合国2030年可持续发展议程设定的目标。
（作者为南开大学人权研究中心副主任、法学院副教授）
