2023 年 4 月 18 日，欧洲议会投票通过了碳边境调节机制法案（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM），这意味着欧盟碳边境调节机制已进入立法环节的尾声，生效在即。碳边境调节机制以减少全球碳排放、避免碳泄漏问题并提高欧盟本土产业的竞争力为主要实施目的。欧盟希望通过碳边境调节机制来解决全球碳泄漏风险不断升高的问题，避免碳排放较高但所受监管水平较低的外国生产商抢占欧盟市场，并防止欧盟本土生产商将生产转移到监管水平更低的国外市场。
根据欧盟提出的碳边境调节机制最新政策文本，其覆盖行业为钢铁、水泥、铝、化肥、电力、氢，以及特定条件下的相关下游产品（如钢铁制成品等）。碳边境调节机制计划将于2023年10月1日开始实施。具体时间线上，欧盟规定2023年至2025年为过渡期，在此期间只需进行排放申报，而不需收取费用，自2026年起开始全面征收相关费用。同时，欧盟表示，将会为进口商品专门设立碳配额市场，该配额市场的价格将会参照欧盟碳市场中的配额价格进行变动。
绿色贸易壁垒兴起：短期对我国影响有限，但长期或削弱高碳行业出口竞争力
短期来看，欧盟碳边境调节机制对我国贸易的影响较为有限。欧盟碳边境调节机制在初期仅纳入钢铁、铝、水泥、化肥等行业，而我国出口欧盟产品以钢铁和铝产品为主，对欧盟出口的化肥、水泥、氢气总量较小。依据欧盟碳边境调节机制文件中覆盖产品的相应税则号进行查询，估计2022年我国对欧盟出口的钢铁产品总额约为150亿欧元，铝产品总额为45亿欧元，而化肥、水泥、氢气三类产品总额仅为3亿欧元左右。总结来说，欧盟碳边境调节机制前期覆盖的初级产品并非我国对欧盟出口的主力产品。因此，短期来看，欧盟碳边境调节机制对我国影响有限。
但是，作为最大的发展中国家，我国在相当长时期内仍将是高碳排放国家。特别是，我国制造业的高碳排放趋势还将继续持续。而制造业产品是我国出口的主力产品，且大量出口需求来自于欧盟、美国等发达经济体，所以我国经济发展可能会受到消极影响。欧盟实行的碳边境调节机制将会增加我国向欧盟出口高碳产品的成本，这道绿色贸易壁垒最终将影响我国出口贸易及相关产业的发展。根据欧盟的立法草案，碳边境调节机制将首先针对高碳泄漏风险行业，如钢铁、铝、水泥等行业实施，而我国的钢铁行业和铝行业的出口量较大，因此可能受到较大影响。尽管当下的行业覆盖范围较小，但这一政策仍可能削弱部分高碳行业的出口竞争力。总体而言，目前涉及的产品贸易额占比很小，对我国出口竞争力和经济发展的影响较为有限。然而，这种机制的推行可能会导致绿色贸易壁垒的兴起，并使我国在全球气候治理规则中落入被动地位。随着未来世界气候治理进程的推进，发达国家可能进一步尝试出台类似的绿色贸易壁垒政策，限制我国等新兴经济体的发展。除了欧盟，美国、英国和加拿大等国也开始采取行动，探索碳关税等政策，以保护国内高碳产业的竞争力。美国已经与法国、荷兰等国进行磋商，讨论碳关税相关内容。据彭博社报道，英国有可能通过碳边境税来保护国内产业的竞争力。2021年8月，加拿大财政部启动关于碳边境调节机制的探索咨询并向国民征求意见。
我国应对策略：摸清相关行业碳排放底数，完善全国碳市场，努力参与国际规则制定
积极研究如何应对欧盟碳边境调节机制对于我国具有重大意义，能够让我国在经济发展和气候外交上获得优势。针对构建排放统计核算体系、完善全国碳排放交易市场以及积极争夺气候规则制定话语权等方面，笔者提出以下三点政策建议，为我国应对碳边境调节机制提供参考。
第一，尽快着手制造业的排放数据监测，建立全面的排放统计核算体系，摸清碳边境调节机制覆盖行业的碳排放情况。作为判断决策的首要基础和影响评估的稳定保障，真实可靠的碳排放数据至关重要。然而，目前我国的碳排放统计核算体系尚未建立，各类产品的排放因子研究也不足。因此，建议对各行业的二氧化碳排放量开展长期、持续、全面的监测评估，并确保碳排放数据“可测量、可核查、可追溯”，以满足国际气候谈判的数据需求。具体来说，应加快国内排放数据监测体系建设，以全国碳市场为主要框架，构建“国家-省级-市级-企业”四级监管体系，同时引入外部机构对碳排放数据进行核查。对于相关企业篡改数据、故意造假等行为应该依法从严处理。这样做不仅可以提高我国排放数据的统计质量，还能够支持我国在碳边境调节机制谈判中争取更有利的竞争位置。
第二，建设完善全国碳市场，扩大我国碳市场的行业覆盖范围，利用显性碳价推动高碳行业转型。为了兼顾他国商品在本国内所负担的碳排放成本，欧盟碳边境调节机制在政策设计中考虑到了认可进口产品所在国家显性碳价的情况。因此，可将碳市场的覆盖范围扩大至欧盟碳边境调节机制所覆盖的部门，用显性碳价来推动高碳行业转型。同时，提高碳市场价格也能够降低我国出口商面临的欧盟碳成本，从而减轻欧盟碳边境调节机制造成的不利影响。因此，完善全国碳市场可能是我国应对该机制最佳政策工具。此外，从长远来看，欧盟碳边境调节机制将涵盖各类产品的间接排放。因此，鼓励高碳产品生产企业积极使用绿色电力也能降低其受到的负面冲击。
第三，应主动应对气候规则方面的大国博弈，努力参与国际气候规则制定。当下，各国都在积极争夺全球气候治理的话语权。继续加强关于国际气候规则、外交及贸易战略的前瞻性研究，深度参与国际气候规则的话语权，是我国推动构建新发展格局、最大化自身发展利益的关键。对此，我国应积极作为，通过外交、绿色低碳投资等手段解决气候合作问题。
原题：碳关税来了！中国应完善全国碳市场，利用显性碳价推动行业转型
作者：林伯强，嘉庚创新实验室研究员，厦门大学中国能源政策研究院院长
