推动长江经济带发展是党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略。2016年1月、2018年4月和2020年11月分别在重庆、武汉和南京召开的长江经济带发展座谈会，对长江大保护和长江经济带发展进行了把脉定调、立规定向，提出“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”。流域内各省市积极采取各种措施，落实长江经济带发展的方针政策和决策部署，推进水污染治理、水生态修复、水资源保护“三水共治”。 生态环境部南京环境科学研究所承担了国家 “十三五”水专项 “流域水质目标管理技术集成系统构建课题”，完成了“长江经济带水质目标管理业务化平台”的研发与应用，系统地开展了长江流域跨界区水生态环境统筹协调管理方面研究，为长江流域跨界区水生态环境协调管理提供了技术支撑。
长江经济带涵盖11个省（直辖市），跨界断面多，各地区经济发展水平、环境保护理念和环境利益诉求等方面存在差异，加之长久以来行政区划的分割，造成各省份在环境目标和环境政策制定方面不够协调，跨界生态环境合作共治面临许多难题和挑战。2016年中央政治局审议通过并印发的《长江经济带发展规划纲要》明确提出了“打破行政区划界限和壁垒，加强环境污染联防联控，推动建立地区间、上下游生态补偿机制，加快形成生态环境联防联控、流域管理统筹协调的区域协调发展新机制”等要求。因此，如何以习近平生态文明思想为指导，统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全等因素，构建跨界区生态环境统一协调机制，实现跨界污染联防联控，依法治污，改善长江生态环境和生态功能，是摆在流域各级政府面前的一项艰巨而重要的任务。
长江经济带跨界区水生态环境管理现状
长江作为沿江各省市的主要水源，跨界区上游环境污染不可避免地对下游省市的生态环境造成破坏。当前虽然部分地方政府针对跨界水污染问题开展了合作，但是一些地方在流域层面上缺乏统一的水生态环境管理机制，跨界水环境信息共享不畅，与长江经济带高质量发展对水生态环境保护的要求存在一定差距。主要存在以下问题：
一是部分跨界区域功能区划、环境目标的制定与执行方面存在差异
有些地方政府在环境功能区划和环境目标制定过程中偏于“个性化”，造成地方政府之间政策衔接性不足，出现跨界区上下游区域功能区定位不一致、出入境跨界断面水质标准分类不统一、水域环境功能和保护目标相分离等现象。例如：长江经济带各省份设定的2020年重要河湖水功能区的达标率、地表水断面达到或优于Ⅲ类的比例目标有差异。相邻省份之间存在政策标准的差异，容易加大协调治理的难度。
二是部分跨界区水环境监测信息数据共享机制不够完善，水生态环境数据匮乏
我国流域水环境安全监管涉及国家、省、企业等多个层次，同时涉及到生态环境、住建、水利等多个部门。由于历史原因，部分地方政府仅负责自身监测监控系统的建设和维护，缺乏统一的、流域层面的水环境综合信息管理系统。跨界区域上下游之间的监测监控系统在监测内容和数据获得方面缺乏统一的标准，信息共享机制不够健全，一定程度上制约了跨界区域水环境综合管理措施的有效实施。
三是部分跨界区域突发污染事故预测预警能力有待提高
环境污染事件具有发生、影响和风险的不确定性，目前我国部分地区应对突发性环境污染事件的甄别预警水平较低，风险场模拟能力不足，缺乏系统的技术研发和成功的应用示范案例。这也跟流域统一的水生态环境监测网络不够健全，政府部门对信息化、大数据工具的应用落后有关。如何科学地预测污染事件发生的可能性，明确不同类型事件发生的主控要素，评估事件可能导致的污染程度、影响范围和风险水平，制定突发性污染事件应对预案，并向跨界受影响地区进行及时有效的预警，是跨界区域污染风险防控的前提和基础。
四是部分跨界区环境矛盾协调机制不够健全
近年来，长江经济带部分区域通过开展上下游跨界突发水污染事件应急演练、联合执法，在探索联防联控方面取得一定成效，但是总体上还存在协作制度不完善、跨省联动不足、跨部门/区域综合协调不到位、责任不明确等问题。主要表现为：建立重点区段的合作机制容易，建立全面合作机制比较困难；建立浅层次的合作机制容易，建立深层次合作机制比较困难；建立事后性的合作机制容易，建立预防性合作机制比较困难。
加快构建长江流域跨界区水生态环境统筹协调机制的对策建议
（一）健全长江流域水生态环境保护法律法规体系和规划体系
以实施《长江保护法》为重要抓手，大力推进长江经济带水生态环境治理，需要上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理，做到“三水统筹”、“多规合一”。一是要强化法制保障、形成刚性约束，保证跨界水污染协作治理机制的规范性和合理性，统一区域环境标准，明确跨界水污染防治的主体和责任、跨界水污染治理协作的基本原则、纠纷协调处理机制、行政执法层次与体系等。二是要深入研究长江经济带水生态环境保护规划体系，推动长江经济带综合规划修编，促进“多规合一”，并完善规划实施落地保障制度，尤其是涉及污染物总量控制、跨界断面通量监控等跨界水污染防范的相关要求。三是要创新水生态环境管理和保护机制，推进跨部门/区域与水生态环境保护相关的管理和保护机制建设，建立跨界区联防联动、协同管理及生态补偿等相关机制。
（二）建立高效的长江经济带跨界水环境风险防控与预警平台
加快建立高效的长江经济带跨界水环境风险防控与预警平台，利用卫星遥感、物联网、大数据和人工智能等科技手段实现“互联网+跨界流域”功能，构建跨界水环境风险监控系统，对突发性、累积性跨界水环境风险有效监控；构建跨界水环境风险评估系统，准确评估跨界水环境风险的发生概率、影响范围和影响程度，及时识别和确定高风险区域；构建跨界水环境风险预测预警系统，预测水环境风险的变化态势，对水环境风险事件做出实时预警。在此基础上，加强跨界区联合执法和应急联动，制定跨界水环境安全应急预案，适时开展环境风险联合排查、交叉执法检查和应急演练。做到隐患提前发现、苗头及时预警、事故妥善处置、事后快速恢复、信息统一发布，实现风险平时消除、小事故及时处置、大事故杜绝发生的目标。
（三）完善长江经济带跨界矛盾调处与协同发展机制
一要进一步构建长江经济带多元主体全过程参与的多元共治机制，将政府主体、市场主体和社会主体纳入跨界生态环境多元共治的框架之下并使他们参与到生态治理的全过程之中，形成“政府主导搭台、市场资源调配、生态环保企业专业治污、公众媒体监督”的协作模式。
二要联合水利、自然资源、农业等部门建立流域跨行政边界、跨管理部门的风险管理协调机制，提出管理责任要求、技术指标和监督考核制度，寻求跨界区水环境矛盾的最优解决方案。
三要利用动态监控体系，通过模型反演、在线监测、应急监测等技术手段，建立水环境问题溯源技术，构建流域跨界水环境矛盾调处仲裁技术；四要健全长江经济带跨界生态补偿机制，完善跨界区损失评估方法、补偿基金筹措和监督管理等制度法规，明确流域生态补偿主客体和责任义务，确保跨界区上下游生态补偿事项顺利落实。
（四）持续完善跨界水环境信息共享机制
行政有边界，环境无藩篱。打破流域“信息孤岛”，实现长江经济带跨界水环境信息共享，既是保护跨界流域水生态环境和水污染防治的基础性工作，也是解决跨界流域水污染等系列问题的前提。要进一步优化跨界区重要监测断面布局，加强跨界断面水文—水质—水生态监测数据、污染源信息、突发性流域水污染事件信息、跨界区环境治理规划政策等的互联互通。建立多渠道、多路径、多方式的信息共享方式，提升流域范围内信息共享成效。完善定期会晤交流制度，打通政府间、政府各部门间的“信息壁垒”，形成跨界区上下游、左右岸联动预警、反馈协查、共同执法机制。
作者单位系生态环境部南京环境科学研究所
