近日，财政部对2023年的多项生态环保资金预算做出安排。涉及水、大气、土壤、农村、管网、生态修复、可再生能源等多个领域，总额达到2475.82亿元。如何更好地发挥中央资金作用，深入推动污染防治攻坚战目标任务圆满完成？本报今日特采访中国环境科学研究院环境社会学学术带头人阳平坚。
阳平坚，中国环境科学研究院环境社会学学术带头人，中国计量大学兼职教授，长期从事生态环境管理和低碳转型政策研究。曾任中车环境科技有限公司党委委员、副总经理，江苏盐城环保科技城党工委委员、管委会副主任，环境保护部（现生态环境部）宣教中心环境公共关系与战略传播研究所主持工作副所长。
中国环境报：财政部近日对2023年的多项生态环保资金预算做出安排。多年来，中央财政资金为打好污染防治攻坚战、促进绿色低碳转型发挥了怎样的作用？
阳平坚：党的十八大以来，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，生态文明地位之重前所未有，环境治理成效之好前所未有。这些巨大变化和巨大成效的取得，与党中央国务院对生态文明建设、生态环境保护的重视和投入密不可分。用于生态环保的中央财政预算资金连年增加，在打赢蓝天、碧水、净土保卫战中发挥极其重要的引导、指向作用。
2023年中央在经济下行压力大、财政资金紧张的条件下，依然大幅增加环保专项资金，体现了国家对生态环保工作方向不变，力度不减，一如既往地重视和支持。随着我国主要矛盾发生变化，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为主要矛盾，污染防治攻坚战也由 “坚决打好”转向“深入打好”，如何更好发挥中央财政资金的效用，是我们需要深入思考的问题。
中国环境报：我们也了解到，一些地方对中央生态环保资金申请并不积极，这是为什么？
阳平坚：讨论的所有问题都不能脱离我们当前的不均衡现实。不积极要从两个方面看。一方面，经济发达地区自身资金相对充裕，管理水平也高，他们对中央资金的依赖度相对较低，同时中央资金项目申请的流程、管理、验收、审计等要求非常高，地方又缺乏激励机制，导致不少发达地区以一种“多一事不如少一事”的心态应对申请。另一方面，经济欠发达地区对中央资金的依赖度高，但是他们在项目成熟度、管理能力、资金规范使用等方面，或多或少存在一些欠缺，因此申请中央资金项目的成功率相对比较低，久而久之自然会影响申请积极性。
此外，我在地方调研中了解到，很多地方生态环境部门是中央环保资金申请的主责部门，但资金到位后的使用管理则是其他的业务部门。比如，住建部门监管城市污水处理厂建设，农业农村部门监管农村面源污染等。在这种体系下，生态环境部门往往对资金的使用监管知之甚少。但资金使用审计又非常严格，一旦出现问题，生态环境部门需要承担责任。这种权责不对等的情况，可能也会影响基层生态环境部门的申请积极性。
中国环境报：一些西部地方的基层生态环境部门反映，申请中央生态环保资金较为困难，这是为什么？
阳平坚：如前一个问题所说，西部地区中央生态环保资金申请确实存在管理上的悖论，值得思考。一些西部地区生态环境非常敏感，缺乏大力发展产业的条件，地方财政能力有限，解决当地生态环境问题很大程度上要依靠中央财政资金。但中央生态环保资金的使用又必须非常谨慎规范，当前通行做法是主要发放给项目储备库的入库项目。也就是说，要想获得中央资金支持，需要基层部门先行投入，将具有一定成熟度的项目纳入项目储备库，这与当地专业人才匮乏、环境治理能力有限的现实条件是相互矛盾的。
同时，为了更好地发挥中央资金的“种子”作用，实现四两拨千斤的效果，资金的发放主要采用“以奖代补”形式。也就是说，项目已经开工、成熟了，能够取得实实在在的效果，更容易获得中央资金支持，这是一种类似于“锦上添花”。但资金和能力有限的地区往往更需要的是“雪中送炭”。
此外，相比发达地区，欠发达地区资金使用不规范情况更加普遍。为了保障资金的实施效果，对这些地区资金申请的审批可能也会更谨慎，把关更严。
中国环境报：如您所说，专业人才匮乏、环境治理能力有限成为制约一些地区储备项目谋划和设计的重要原因，该如何提升基层环境治理能力？
阳平坚：我国基层环境治理能力差别很大，东部经济相对发达地区对环境治理能力建设投入较大、能力较强，生态环境部门人员素质好、水平高。
我国也一直很重视西部地区环境治理能力提升，从国家到省市也做了很多工作，但目前看，效果还有待提升。究其原因，主要是没有做好能力建设的下沉工作，没有真正地深入地市或区县，根据地市区县的特点有针对性地提升环境治理能力。比如，一个地方大气污染严重，就着重提升大气污染治理能力。再比如，某地特征污染物超标严重，或者生态敏感、环境脆弱，那么就要针对性地进行培训，提供软硬件支撑，提升其治理能力。治理能力建设下沉这项工作很难，但我们必须要往这个方向去努力。
中国环境报：除了提升基层的人员素质和治理能力，还有哪些举措可以帮助基层更好地设计储备项目？
阳平坚：基层人员少、能力有限、工作强度大，不能把谋划储备项目等所有任务都压到基层，要加强统筹，做一些顶层设计。比如，省市生态环境部门如果有足够的人员、足够的能力，可以自行组织或依托支持机构，做一些摸底调研，提前了解需要解决的问题，哪些地方、哪些领域更迫切需要中央生态环保资金支持，与相关区县做好沟通，帮助其策划包装设计好项目。这样也可以减少中央和基层之间存在的信息差，提高中央资金使用效率。
比如，我在美国环保局实习时，参与了他们的一些跨界水治理项目。我发现联邦的资金主要投到一些跨界的、州政府自己解决不了的项目，或者特别敏感的、有利益冲突的地方。由联邦政府出面去把这些关键问题识别出来，提前做好谋划设计。这种自上而下的模式，可以作为目前我国生态环境预算资金利用自下而上模式的有效补充。
中国环境报：更好地利用中央生态环保预算资金，您还有哪些建议？
阳平坚：在深入打好污染防治攻坚战阶段，矛盾突出、体量庞大、效果明显的环境问题基本得到解决，靠工程措施产生立竿见影效果的大项目已经做得差不多了，剩下的多是点多面广、隐蔽性强、随机性大、管控难度高的问题。在这个阶段，如果中央资金还是以工程为导向，撒胡椒面似的分配到地方，治理面太大、点太多，成本高、收益低，效果必然难以显现。因此，我们需要拓宽一些思路，改变一些做法，提升中央资金使用效率。
近几年，各地财政资金普遍紧张。据我了解，不少之前不怎么申请财政资金的地方也都加入了申请中央生态环保预算资金的行列。但我在调研中了解到，一些发达地区的生态环境部门负责人表示，他们不满足于工程建设，很想探索一些新的领域，比如说新污染物防控、多污染协同治理等。这些也是全国面临的普遍问题，一旦研发出新技术新模式，则可以全国受益。如果中央生态环保预算资金能加大对地方研究和探索的支持力度，总结出好的治理方法和模式，再加以全国推广，相比单个工程项目有限的辐射范围，更能符合中央资金利用的价值导向。
另外，为了更好解决点多面广、隐蔽性强的小散污染，更多的是需要发动群众、社会组织、媒体，提升全社会生态环境意识和行动，构建生态环境多元共治格局。从这个角度看，增加软性能力建设投入，提升宣传教育水平，动员和激励社会各界、全体公众当好维护美好环境的第一责任人，比建设一个污水处理厂的意义更大。政府部门执法人员数量有限，大家殚精竭虑发现的问题也是有限的。如果拿支持一个工程的资金，比如10亿元，用来支持社会组织、支持媒体，去发动更多的人参与生态环境保护，效果和影响肯定要好得多。
我们党一直是非常善于做群众工作的，把老百姓发动起来，自觉监督身边的环境污染问题，以身作则杜绝浪费，反对污染，更加审慎地对待自然、维护自然，这比我们去增加政府部门编制等要容易。这也是提升生态环境治理能力、实现生态环境治理体系和治理能力现代化必须要做的事情。基于此，建议在中央生态环境保护预算资金使用设计时，把硬性的工程和技术能力建设、宣传教育等软性的能力提升相互结合起来。
