党的二十届四中全会对加快经济社会发展全面绿色转型、建设美丽中国作出系统部署，明确提出“实施固体废物综合治理行动”。近日，国务院印发《固体废物综合治理行动计划》（以下简称《行动计划》），作为首个针对固体废物综合治理作出系统性部署的专项文件，在整合固体废物各领域既有管理手段的基础上，科学描绘破解治理难题、推进治理体系和治理能力现代化的行动蓝图，标志着我国固体废物治理从重点整治向系统治理、全面推进的重大转变。
固体废物综合治理的发展历程
我国固体废物管理始于20世纪七八十年代。1996年，《固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）施行，建立了工业固体废物申报登记、危险废物经营许可、固体废物环境监测等核心制度，标志着固体废物管理进入法治化轨道。2004年，《固废法》全面修订，强化固体废物污染防治措施，明确责任主体义务和法律责任。
党的十八大以来，我国将固体废物治理进一步上升到生态文明建设的战略高度，逐步建立分类管控体系与多部门协同的管理体制。2013年—2016年，《固废法》历经三次修正，强化了进口固体废物监管、生活垃圾设施管理等条款。2017年—2018年，国家相继推行生活垃圾强制分类、全面禁止洋垃圾入境、启动“无废城市”建设试点等重大改革。2020年，《固废法》第二次全面修订，确立了生活垃圾分类和处理收费制度，首次建立建筑垃圾分类处理、农业固体废物污染防治制度，明确生产者责任延伸制度，并要求建立工业固体废物、危险废物管理台账，新增危险废物分级分类管理、信息化监管、环境污染责任保险等规定，全过程管控与法律责任得到显著强化。
“十四五”时期，我国固体废物治理取得重大进展。固体废物零进口改革目标基本实现；113个地级及以上城市和8个特殊地区全面推行“无废城市”建设，实施五大类固体废物差异化精准管控，推动城乡固废协同治理；深化价格机制改革，推动县级以上地方政府建立生活垃圾处理收费制度；加强减污降碳协同增效，推动固体废物污染防治协同控制；加快推进城镇环境基础设施建设，促进固废处置能力提升；以提高资源利用效率为目标，加快构建废弃物循环利用体系；推动大规模设备更新和消费品以旧换新，为固废产业发展与绿色转型注入新动能；确立固体废物鉴别标准，为法规完善提供坚实技术支撑。在此背景下，党的二十届四中全会对“实施固体废物综合治理行动”作出部署，随后国务院印发《行动计划》，明确未来五年在源头减量、规范收运贮存、资源化利用、无害化处置、专项整治等五个方面的重点任务，为全国统筹开展固体废物治理提供统一遵循，开启了固体废物综合治理的新征程。
固体废物综合治理的政策法规体系存在短板
当前，《行动计划》遵循“减量化、资源化、无害化”原则，将固体废物治理理念从传统的“处理处置”和“污染防治”，全面提升至“源头减量—过程管控—末端利用—全链条无害化”的综合治理新高度。然而，对照《行动计划》全链条治理和系统推进要求，结合城乡“无废”和全面绿色转型目标，我国固体废物综合治理的政策法规支撑体系仍存在明显短板。
法律法规碎片化问题突出。我国固体废物管理相关规定分散于多部法律之中，存在立法价值冲突、概念界定不一等问题，导致污染防控与资源循环利用目标割裂。《循环经济促进法》侧重资源利用效率，但多以倡导性条款为主，仅生产者责任延伸、再生资源利用激励等部分制度纳入生态环境法典。《清洁生产促进法》聚焦生产环节源头减量，但与回收处置环节衔接明显不足。《固废法》虽侧重于污染防治，并对各类固体废物具体污染防治措施作出规定，但仍存在职责划分不清等现实难题。根据最新的生态环境法典（草案），后两部法律已整体纳入，但部分制度适用范围、衔接逻辑尚未完全理顺，与其他篇章的协同整合及减污降碳协同考量尚显不足，与“双碳”战略目标衔接还不顺畅。此外，固体废物治理领域部分政策已先行先试，但相关法律配套跟进较为迟缓，现行立法对“无废城市”建设支持保障力度不足，地方立法形式多样但数量有限，制约了实践的深入推广。
市场激励机制尚不健全。现有固体废物污染防治体系主要依赖以禁令、约束为主的强制性监管工具，如行政罚款、许可证吊销等负向惩罚。财税政策对固体废物资源化利用精准支持有限，绿色税收抵扣、资源化补贴、绿色金融等正向激励措施尚显不足。再生资源利用领域的税收优惠缺乏、补贴覆盖有限，政府绿色采购对再生材料支持不够，资源化产品标准体系缺失或互认困难，导致内生动力不足，“循环不经济”现象较为普遍。同时，对固体废物治理的碳减排贡献引导不够，缺乏针对资源化利用碳减排效益的量化核算和激励制度。特别是“新三样”（新能源汽车、光伏组件、动力电池）的固体废物治理体系建设较为滞后，相关废物鉴别和处理标准供给不足，严重制约了循环利用产业链的健康发展，并对我国新能源产品“走出去”战略构成潜在影响。
监管体制协同效能不足。《固废法》修订后，明确了生态环境部门的统一监管职责，并授权相关部门分工协作，同时建立了生产者责任延伸、区域协同处置等有利于资源循环利用的制度。实践层面，部分地区省级以下固体废物监管体制运行不畅，部门间存在信息壁垒和监管标准差异，导致建筑垃圾跨区域倾倒事件频发、再生资源回收体系割裂等问题。在塑料污染治理、快递包装物回收、新能源产品循环利用等重点领域，亟待建立有效的部门协同机制。固体废物跨区域协同治理机制不健全。固体废物跨省转移实行“审批制”，但省际监管标准不统一，危险废物跨省转移存在隐性壁垒，覆盖生产、流通、处置全生命周期的监管体系尚未构建。危险废物、大宗工业固废等未纳入跨区域处置的生态补偿范围，相关生态补偿机制亟待完善。
强化固体废物综合治理政策法治保障的推进路径
“十五五”时期，应以实现碳达峰目标为牵引，紧扣《行动计划》部署，以系统治理、循环利用、减污降碳协同为导向，着力构建系统完备、协同高效的政策法治保障体系，推动固体废物治理从“碎片化管控”向“全链条综合治理”深刻转变，为以固废治理拉动区域经济社会全面绿色转型提供坚实支撑，让固废治理真正成为驱动绿色生产力发展的新引擎。
夯实法治基础，严密监管执法体系。一是推进法典系统化整合。以绿色发展为统领，确立“资源化优先”原则，系统整合《固废法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》核心制度，构建内在统一、逻辑自洽的法律制度体系，消除价值与规则冲突，为专项治理行动提供法律支撑。二是加强重点领域关键法律制修订。以法典为依据修订《循环经济促进法》，细化其与气候治理的协同机制。将“无废城市”建设的成功实践制度化，推动制定“无废城市”建设条例，强化制度刚性和政策稳定性。前瞻性布局新兴固体废物治理法规，加快出台“新三样”固废专项监管办法，鼓励地方结合产业特色进行立法创新。三是严格责任追究与信用监管。落实目标责任制和考核评价制度，推动将固体废物治理成效纳入当地党委、政府绩效考核。全面推行企业环境信用评价，强化评价结果与行政许可、市场监管等环节的联动应用。
加强支持引导，完善激励约束政策体系。一是构建激励与约束并重的政策工具箱，完善税收优惠、绿色采购、资源化补贴、绿色金融等政策，有效激励源头减量与资源化利用。探索建立建筑垃圾等资源化利用产品的强制使用制度，推行政府投资工程中再生材料使用的最低比例要求，加快完善退役“风光”设备组件回收处置利用财税政策和相关标准，在风光发电集中地区科学合理建立回收利用中心。优化环境保护税政策，完善资源综合利用税收优惠政策及“反向开票”机制。二是强化投融资政策引导。探索设立固废产业项目政府专项债，推动设立“固体废物资源化基金”，鼓励社会资本参与。加强绿色金融创新，积极推广绿色信贷、绿色债券等工具，加大对废弃物循环利用重点项目建设的支持力度。三是健全碳排放驱动机制。建立覆盖固体废物产生和处置过程的碳排放统计核算制度，推动固体废物资源化产生的碳减排量更多纳入国家温室气体自愿减排交易系统。同时，推动固体废物治理深度嵌入全球绿色贸易规则体系，强化碳足迹核算、再生原料标准、循环经济要求与国际接轨，提升我国在国际绿色贸易中的话语权。
创新协同机制，构建多元共治格局。一是健全高层级跨部门协调机制。建立由综合部门牵头的固体废物治理与循环经济发展协调机制，统一设定和经济社会发展相协调的“三化”目标，统筹重大政策、标准与规划制定，加强全过程协同监管的体制机制建设。二是强化重点领域部门协同。针对大宗固体废物、再生资源、新兴固废等领域，强化部门间政策协同，促进资金、技术等要素集聚，增强技术标准和产品质量标准的体系协同。细化生产者责任延伸等制度，清晰界定政府、生产企业、回收利用企业、消费者以及社会组织的责任。三是深化跨区域领域协同治理。推动建立工业固体废物处置跨区域政府间和产业间合作机制，健全固体废物跨区域处置生态补偿机制，制定补偿名录，完善跨省补偿和绩效评估方法。推动建立危险废物跨省“白名单”互认、转移联单电子化等机制，破解转移难题。四是深化数字化智能化技术应用。加快构建覆盖固体废物产生、运输、处置转移轨迹实时监控和贮存处置设施在线监管的智慧环境管理体系，实现部门间数据共享和对违法行为的有效溯源，夯实全过程生态环境监管的标准化与数字化基础。（ 作者：王姣姣 王彬 俞海 作者单位：习近平生态文明思想研究中心、生态环境部环境与经济政策研究中心）
