编者按：
生态环境部日前发布《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，标志着全国碳排放权交易市场首次扩大行业覆盖范围工作正式进入实施阶段。针对当前相关各方重点关注的问题，本报自今日起刊发“全国碳排放权交易市场扩围系列解读”，以飨读者。
近日，经国务院同意，生态环境部印发了《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》（以下简称《方案》），明确将钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入全国碳市场覆盖范围，提出了全国碳市场首次扩围的建设目标、主要任务和推进思路，标志着我国碳市场建设进入一个新的发展阶段，实现从3个“单一”向3个“多元”转变，即从单一行业市场向多行业兼容市场转变，从覆盖单一能源活动排放向兼顾能源活动与工业过程排放转变，从单一二氧化碳管控向多温室气体管控转变。扩围后，我国碳市场覆盖排放量将超过全球其他主要国家和地区碳市场覆盖排放量之和，彰显我国积极应对气候变化国家战略，综合运用经济手段加快推进低碳转型，为全球气候行动注入强劲动力。
深刻认识全国碳市场扩围的重要意义
随着钢铁、水泥、铝冶炼行业的纳入，全国碳市场覆盖碳排放量将从52亿吨跃升至82亿吨左右，占全国碳排放量60%以上，超过包括欧盟碳市场在内的全球其他主要国家和地区碳市场覆盖排放量之和。通过扩大市场覆盖规模，将更大范围、更宽领域、更深层次发挥市场机制促进减排的作用，特别是钢铁、水泥等对全国碳达峰总体进程有重要影响的工业行业，亟须将减排责任转化为企业内生动力，以成本效益最优方式推动碳达峰碳中和目标落地。通过增强市场主体多元化，可实现更大市场活力、更强市场韧性、更高市场灵敏度，使碳价成为反映碳排放资源稀缺性的“晴雨表”，从而将碳成本压力转化为新质生产力的创新势能，对加速钢铁、水泥、铝冶炼等传统行业转型升级、催生新兴业态快速发展具有重要意义。碳市场扩围标志着我国继建成全球覆盖排放量规模最大的碳市场之后，向兼具多元市场结构、丰富市场主体、完善市场机制的成熟碳市场体系更进一步，为全球气候变化治理贡献中国智慧和中国方案。
统筹多目标多因素确定全国碳市场扩围路线图
在全国碳市场扩大行业覆盖范围的过程中，需要妥善处理好发展与减排、长期与短期、国际与国内、成本与效率等关系。为确保碳市场扩围工作平稳有序，需综合考量行业减排责任、数据质量、配额分配难易程度、边际减排成本、行业接受度以及国际政策影响等多方面因素，合理研判重点行业纳入全国碳市场的时间表、路线图。
一是钢铁和水泥行业碳排放贡献大、碳污协同性强，铝冶炼行业作为非二氧化碳温室气体排放典型代表，均是落实碳减排责任的关键行业。减排责任是判断行业进入碳市场优先级的核心考量因素，主要体现在排放规模、减排潜力、排放特征以及协同效应。钢铁、水泥行业是我国仅次于电力行业的两大碳排放部门，依托生态环境部环境规划院自主研发的中国中长期排放路径模型CAEP-CP3.0，工业领域预计在“十四五”期间整体达峰，钢铁和水泥行业将发挥决定性作用，且行业减污降碳协同效应明显，节能提效、原燃料替代、工艺流程再造、资源循环利用等降碳路径潜力大，同时也是实现污染减排、推进美丽中国建设需要关注的重点。从排放特征来看，钢铁行业生产工序多、单体排放量大；水泥行业以工业过程排放源为主；铝冶炼行业排放既有二氧化碳，也有四氟化碳（CF4）、六氟化二碳（C2F6）等非二氧化碳温室气体，三个行业特征显著，作为首次扩围行业代表性强。
二是钢铁、水泥、铝冶炼行业数据质量与管理基础扎实，配额分配等技术方法简便易行，具备纳入全国碳市场的有利条件。数据基础、分配方法、管理条件、能力建设等会直接影响碳市场的效率与公平。自2013年起，我国要求电力、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等八大行业企业编制报送温室气体排放报告并开展核查工作，为全国碳市场建设奠定了扎实的数据计量、监测和管理基础。其中，水泥和铝冶炼行业主要排放工序单一、工艺流程清晰、数据可追溯性强，数据质量与管理水平较优，核算核查、配额分配及监管相对容易开展；钢铁企业多为排放量大的规模以上企业，具备较高水平的人才、技术、设施基础。三个行业温室气体排放报告与核查技术指南等技术规范已陆续发布，相关企业正在按照最新要求开展2024年度碳排放数据核算报告，这为全国碳市场扩围工作提供了有力数据支撑。
三是扩围将降低行业平均减排成本，增强产业国际竞争力，近70%的企业对纳入碳市场意愿强烈。扩围将进一步增强我国碳市场主体间边际减排成本的差异性，在提升市场活力的同时，为高成本减排企业提供效益更优的灵活减排路径，有效降低全社会平均减排成本。生态环境部环境规划院通过中国碳市场优化设计和综合评估模型（CMODE）测算得出，碳市场首次扩围后，预计将带动社会总投资2500亿元/年—3500亿元/年。此外，我们针对钢铁、水泥、铝冶炼等企业开展了问卷调查，共收集有效样本332份，约90%的企业认为碳市场能够对行业转型升级起到积极促进作用，87%的企业认为碳市场能够对企业降低减排成本起到促进作用，近70%的企业迫切希望尽快纳入全国碳市场。
分期分级分类设计全国碳市场扩围工作方案
在工作节奏方面，有序构建从“适应过渡”到“激励约束”的渐进模式。《方案》按照“边实施、边完善”的工作思路，对新纳入行业设计了“启动实施”与“深化完善”两个建设阶段。启动实施阶段为2024年—2026年，是过渡和适应期，以夯实碳排放管理基础、推动企业熟悉市场规则为主要目标，旨在培育经营主体，完善市场监管，提升各类主体参与能力和管理水平。2027年后为深化完善阶段，市场主体经过3年时间的规则适应和能力建设，企业碳排放数据质量和碳资产管理能力将得到显著提升，届时将全面开启对标行业先进水平的配额分配方法，以更大力度推动碳减排。
在数据质量管理方面，以降低数据风险、适应行业现有计量条件为导向，简化核算方法，强化数据分级分类管理。相比于电力行业，钢铁、水泥、铝冶炼行业生产工艺复杂，工序产品多样，碳排放相关参数数量多，统计核算难度更大。因此，《方案》提出关键参数分级分类的管理要求，对煤质等关键参数采用“高质量实测、缺省值兜底”差异化方式。高质量实测需通过CMA认定或CNAS认可，不具备实测条件的企业采用规定的缺省值替代，鼓励企业探索在线监测。核查则重点关注纳入配额管理的企业，聚焦碳排放量和配额分配量涉及的关键参数。通过数据分级分类管理，既可有效降低数据质量风险，也将树立标尺引导企业持续提升碳排放管理水平。
在配额分配方面，坚持目标导向和一体设计，逐步从“小幅激励”转向“标杆引领”。配额分配方案在碳强度控制总体框架下，将激励先进产能，鼓励企业采取原燃料替代和节能等降碳措施，将短期履约压力转化为长期技术革新动力，形成“排碳有成本、减碳有收益”的激励机制。为确保行业公平，对三个行业采用统一的配额分配技术方法。强化配额分配与核算核查紧密衔接、一体谋划，确保核算范围、关键参数和质控要求协调一致。《方案》提出，在第一阶段按照行业总体平衡、企业小幅盈缺的原则降低企业适应成本。其中，2024年度采取等量分配方式，企业配额为“零缺口”，重在提升能力和适应规则；2025年度和2026年度将企业配额盈缺率控制在较小范围内，既体现“激励先进、约束落后”的政策导向，又避免企业配额“贫富差距”过大，给行业带来较大冲击。第二阶段将对标行业先进水平开展配额分配，建立基于行业基准线的配额分配方法，推动单位产品产量碳排放强度不断下降。
作者：严刚，系生态环境部环境规划院副院长
